唐兴华 田细菊
摘 要：改革开放以来，我国教育投资体制由单一的国家财政拨款转变为多渠道投资体制，取得了一定的成效。然而，“投入不足”仍然是制约我国非义务教育发展的重要因素。如何突破这个瓶颈，寻求筹资渠道多元化的有效途径，本文在分析了我国教育投入现有格局的基础上，提出了引入市场机制是解决教育经费紧张的根本问题，并探讨了非义务教育的融资途径。
关键词：非义务教育 教育市场 教育经费 融资渠道
90年代以来，我国高等教育规模实现了超常规的发展，据统计，1991年全国高校在校生为204.6万人，至2002年就达到了1462.52万人，而在1998年招生108.4万人的基础上，至2002年招生人数就达到542.82万人，招生规模就扩大了50.09%，这种发展速度在中国乃至世界高等教育史上也是罕见的，并且这种发展趋势还将继续。这种持续的扩招，受到社会的广泛欢迎，但同时也不同程度地出现了教育资源存量短缺，尤其是办学资金的严重不足等现象，使办学条件与办学规模不相匹配，这必将导致办学质量的相对下降，制约我国高等教育的发展和高素质人才的培养。针对我国高等教育的现状，我国政府不断增加财政性教育经费投入，到2002年财政性教育经费支出为3057.01亿元，但仅占GDP的2.92%，仍低于发展中国家4%的平均水平。同时，政府为了缓解办学资金紧张的矛盾，连续出台了教育改革政策，开放了教育资金筹措的渠道，目前在“财、税、费、产、社、基”多渠道筹措经费的格局已基本形成。尽管如此，相对于高等教育的发展速度而言，还远不能满足其发展的需要。因此，多方面拓展筹资渠道就成为我国高等教育不得不探讨的一项紧迫课题。
一、我国非义务教育融资渠道的现有格局
当前我国非义务教育经费筹措基本上形成以国家财政拨款为主导,以学费收入为主要支撑,以其他多渠道筹措经费为辅助的全方位筹资体系,呈现出如下基本格局:
（一）、国家财政预算内拨款
国家财政预算内拨款在非义务教育经费中占据的最大比重，但其构成比重却在逐年降低。2001年教育经费支出总额达4637.66亿元，是1991年的6倍多，1991年到2001年教育经费以年均20.28%的速度增长。而1991年国家财政预算内拨款占教育经费的比例为84.5%，但到2001年其比例就下降到55.68%，年均增长 –2.83%，呈负增长状态，远不能满足非义务教育的办学需要。尽管如此，政府财政拨款仍是非义务教育经费筹措的主要渠道。
（二）、学费收入
学费收入占学校经费的比例迅速提高。由1990年的4.96%提高至2001年的16.08%。以高等教育为例，1997年我国高校统一实行招生并轨后,普通高校生均交学费3500元左右,约占经常性成本的25%，这个比例在世界范围内却处于较高水平。近年来高校经费虽有一定增长，但却被招生规模的持续扩展和物价的持续上涨所抵消。据上海某高校测算，每扩招一个学生，学校反而倒贴4000元。据中央电视台的调查，绝大多数国民对于平均3000元左右的学费标准是可以接受的，若再高就承受不了。同时，按照国际惯例，个人所交学费一般只占教育成本的30%左右，世界最大的私立大学哈佛大学，学费也只占成本的21%。由此，依靠提高学费来筹措办学资金的空间不大。
（三）、其他收入
其他收入包括各级政府征收用于教育税费、企业办学校经费、勤工俭学及社会服务收入、社会团体及个人办学经费、社会捐集资等，在近年来已经成为非义务教育经费来源的重要途径。以高等教育为例，2002年,以上收入占教育经费总量的比例接近22.8%。已成为仅次于预算内拨款的教育经费来源的第二大主渠道。客观地讲,学校开办校办产业、开展勤工俭学和社会服务,既是我国改革开放政策的必然结果,也是促进高等教育改革,提高人才培养素质,加快产、学、研结合和科研成果转化,弥补学校办学经费不足的一条有效措施。近几年来,国家赋予了高等学校开展创收活动的自主权,也给予了一定的优惠政策。据统计,北大、清华的校办企业每年为学校创收4000多万元,相当于学校财政拨款的40%。
二、引入市场机制是解决教育经费紧张的根本问题
市场经济的特点之一就是以市场的供求为基础,通过供求、价格、竞争等市场机制进行人力、物力、财力的资源配置,使资源得到充分、有效的运用。非义务教育的准公共产品的特性为市场经济条件下教育经费来源多元化奠定了理论基础。我国在从计划经济向市场经济转轨的过程中,教育经费来源实现从单一的国家财政拨款向一种多元化结构转变,是由我国社会主义市场经济发展的客观要求所决定的。建立教育市场，通过教育市场调节教育供求，实现教育资源优化配置。
非义务教育引入市场机制对我们中国来说进行了很多的理论探讨，并且在我国一些地区正在进行尝试性的工作。但我们应从发达国家的实践来研究我国的教育市场的问题。以英美为例，经过教育市场化的过程使教育经费短缺的问题得到缓解，使教育得到了进一步的发展。美国经过教育市场化后，政府拨款在逐年下降，首先是“美国公立研究型大学的收入来源发生了重大转折，即转向了市场方面”。据美国教育部公布的1997／1998年度数据显示：美国4096所大学中，绝大多数都自认为是市场性的机构。在反思美国教育市场化对美国教育发展的影响时，美国高教研究专家承认：我们曾认为，从公立大学的性质来看，没有充足理由认定市场会对公立大学产生重大冲击。现在看来，我们的这个结论已证明是过分谨慎了，从本质说，不仅仅是谨慎，而是错了。英国的高等教育则是由政府将其推进了市场中。撒切尔政府一上台，对高教市场改革采取的第一个步骤是撤消对欧共体以外所有大学生的公共补贴。此后一年，削减政府高教经营拨款15％。随后，1988年通过的“教育改革法”和1992年通过的“高等教育改革法”，则更是明确要求英国教育转向“完全面向市场的体制”。那么，英国高教市场改革后10余年，究竟效果如何？伦敦大学高等教育专家指出，首先是高教的费用下降了，如今的生均费要比80年代初少花了40％。其次，高校教学与科研的产出都增长了。第三，学术工作的重视程度有了大的提高。第四，学费收入已达到了整个教学成本的30％，政府统计专家估计，这一收费水平大致和许多大学扩招学生的实际边际成本水平相当。
发达国家的实践经验证明，只有将教育推向市场，才能解决教育经费不足的问题，才是促进教育可持续发展的根本出路。
三、非义务教育融资的途径
（一）、明确政府是非义务教育经费的主渠道。
我国非义务教育要稳步快速发展,要保证和不断提高教育教学质量,没有国家和各级政府财政性投入的稳定增长是无法实现的。非义务教育具有很强的正的外在性,即使在美国的私立学校中政府拨款也占有一定比例,我国必须保证国家对教育投入的主渠道作用,使政府拨款在学校经费来源中保持较高的比例。
同时，要不断推进预算管理方式的创新,改革不利于调动学校积极性的经费核算方法,借鉴西方发达国家绩效拨款、公式拨款、合同拨款等方式。在实行非义务教育收费政策的同时,辅之以配套的财政资助措施,如贫困资助、学费减免、学生贷款贴息、奖学金、勤工助学等。建立效益性、公正性、透明性的拨款机制。改革非义务教育拨款办法,可考虑实行基金制和公式拨款制度。
（二）、完善教育投资体制，实施有偿教育。
顺应教育市场的规律，树立教育投资消费观念，引导和鼓励人民进行教育消费，创建有中国特色的教育消费体制。目前，“教育投资是人力资本投资，是生产性投资”，这一观念已被广泛的认同。教育投资对国家、社会和个人都是有利的。国家是教育受益的最大最重的获益者，企业与个人是教育的直接利益获得者。因此，应改变过去的那种“教育福利观”，树立教育投资消费观，建立起以“政府投入为主，全社会共同分担”的教育多元化投资体制。由政府、个人、企业等受益人共同承担教育成本，实施有偿教育。非义务教育收取学费，是我国筹措教育经费和个人分担高等教育成本的重要措施。从八十年代中期以来，我国教育收费取得了很大的成绩，全国各地收取的学杂费由1987年的12亿元增加到2001年745.6亿元，增长61倍，学杂费占教育经费的比例也由1987年3.7%提高到2001年的16.08%。在各种教育经费来源渠道中，学杂费成为仅次于财政预算内教育经费的第二大渠道。
（三）、运用金融手段扩大非义务教育经费
1、教育债券及其股票。国家发行教育债券并允许在市场上流通转让，还本付息由国家财政负担。校办企业中业绩优秀的可以申请上市，并且以适当的政策予以支持，从资本市场筹到的资金用来发展企业，企业获得的利润按规定给学校这个投资者分红。截至2002年上半年，我国已有31所校办企业直接或参股上市，共筹集资金650亿美元，大大促进了校办企业的发展，缓解了教育经费紧张的问题。
2、教育彩票。
发行彩票是一种非常好的资金筹集方式，它不需要还本付息。世界许多国家和地区，彩票发行规模非常大，以至于许多学者称其为“第二财政”。所筹资金主要用于教育，以弥补国家财政对教育拨款的不足。美国国会就曾发行4种彩票来筹集资金，并用此法协助建立了如哈佛、耶鲁等好几所大学。我国实施科教兴国战略和发展知识经济，加大教育投入无疑至关重要，而发行教育彩票更具有特殊重要的意义。
3、建立教育基金。所谓教育基金，是指国际组织或各国政府、企业、社会团体与个人为发展教育事业募集的专项资金。目前不少国家都采用了教育基金这种重要的教育经费筹措方式。教育基金的来源十分广泛，在组建初期，主要依靠政府的拨款。资金转入基金后，资金的所有权属于基金管理组织。由于教育基金组织与教育行政机构和教学单位均有密切的联系，故而教育基金能够集中有限的教育资源，最有效地资助教育事业的发展。
（四）、开辟教育税种。政府要代表社会支付教育经费,便需要通过税收的形式向产业界和社会其它各界征集这笔费用。这些税种可以是专门用于教育的税项,也可以从其它税项中提出。在我国,《中国教育改革和发展纲要》规定各级政府征收附加在产品税、增值税和营业税上的教育费外,还可以征其它用于教育的附加费。因此,政府相关部门应从“科教兴国”的战略高度出发,制订税收征收的相关细则,使党中央关于开辟教育税种的政策落到实处,从而支持高等教育事业的发展。
（五）、创办校办企业
非义务教育可以通过创办校办企业、开展科技咨询有偿服务、进行科技成果转化和产业化，发展高新技术产业等筹集资金。像北大方正集团、清华紫光集团、江西中医学院江中制药厂、浙大工业总公司、东南大学科技实业集团、上海交大南洋国际实业有限公司等校办产业，利用其创造的利润来弥补教育经费的不足。高等院校有着人才、知识、资金、设备的优势，以此为依托，增强自身的造血功能。亦可将具有一定规模的资产经营公司代表学校统一持有校办企业及学校对外投资的股权，负责经营、监督和管理，以获得享受税收减免等扶持政策，如资产经营公司所得股息、红利，照章纳税后，直接上交学校并进入学校的经费预算，同时用于支持教学、科研的部分可予抵免征企业所得税。
（五）、租赁融资
在教育经费支出中，设备购置及学校自筹基建支出占总经费支出的23.5%，如果全部进行贷款则会增加学校的负债，在学校资产不能抵押的前提下，就很难实现全额信用融资，即使能从银行获得资金，进一步融资将受到影响或增加融资成本。因此，如果通过租赁的形式获得设备和基础设施的使用，即可满足教学的需求，又可避免学校背负过重的债务负担。
租赁的优势在于，学校可向出租人或投资商签订租赁合同，在合同期内只需支付租金就可获得使用权，租金与贷款利息一样，为分期支付，不同的是贷款需要还本金而租赁则不需要。当合同期满，学校可根据需要续租、退租或留购。
（六）、争取研究经费
争取各项研究经费在国外的大学是一条重要的经费来源渠道，尤其是美国学校科研经费一般都要占学校总经费的1／3。我国学校的科研经费所占比例很小，加之经费管理方面的问题，用于补贴教育经费的不足的更是微乎其微。因此通过争取科研经费来获得教育经费必须从两方面入手：一是通过多种渠道积极争取，如国家的各种政府研究课题、厂矿企业的课题、对外合作研究的课题等；二是做好科研经费的管理，避免科研所需经费以外的资金流失，确保这部分的创收真正用于补贴教育经费的不足。
（七）、社会捐赠
社会捐赠收入是非义务教育资金筹措的一项重要工作。在美国来自于社会团体、校友等的捐赠，约占高等教育经费的8%。而我国的社会捐赠仅占教育经费的2.58%，其原因就是在我国学校，特别是高等院校领导者的观念里，募捐还是可有可无的点缀，这与我国教育从古到今基本上是“学在官府”有关。因此，我国募捐要走向制度化和规范化，还需要观念上的改变。同时，应建立相应的筹款机构，由专职人员来执行，以使学校的筹集活动有组织、有计划、有领导地开展，在制度上加以保障。捐赠者应是多元的，可以是个人和社会团体，也可以是基金会和校友会。接受捐赠的形式手段多样化，如现金捐赠、证券捐赠、信托捐赠和实物捐赠。实物捐赠又分为不动产所有权捐赠和有形资产捐赠。捐赠的方式也是多样化的，最常见的是例行年度募捐和大额捐款。还可以通过对学校的冠名权，学院、系、所、包括各种建筑物的冠名权进行招标等方式来争取社会各界的资金支持。
（八）、引入民间资本。
在非义务教育中的一部分国办学校,实行“国有民办”或“公有民营”办学体制,是增加教育投入的一个新视角和新举措。在不改变学校资源的公有性质、国有性质的同时,按民办体制办学,使学校成为真正意义上的法人实体,面向市场独立经营,自主办学。1997年国务院颁布了《社会力量办学管理条例》，鼓励民间资本参与教育产业，投资办学，为民间资本进入非义务教育提供了有利的政策依据。目前，国有独立学院、以教育投资股份公司形式运作的大学城等新的办学模式正在全国发展。利用社会资金办教育，既可解决教育经费不足的问题，亦可解决教育市场的供需矛盾。
（九）、扩大国际交流与合作，吸引外资
鼓励有条件的学校特别是高校加强国际交流与合作，支持高校与国外名牌大学、企业联合办学，加速高校办学的国际化进程;在支持和鼓励高校发展国内多媒体网络远程教育的同时，开拓国外远程网络教育市场;支持和鼓励高校举办或联办国际学术会议，邀请国际著名教授到校讲学，扩大学校知名度;争取更多外国留学生和学者来华学习或共同开展科学研究，达到提高人才质量，吸引更多外资，完善各高校实训基地的开发建设，增加高校收人的目的。
（十）、树立经营学校理念，盘活存量资产
以经营理念盘活存量资产，实施高校后勤社会化改革，是深化高等教育改革的一个重要方面，也是当前条件下克服非义务教育面临的经费紧张瓶颈制约和加快地方高校发展的一条根本出路。学校可会同当地政府资产管理部门，对学校后勤资源实施资产剥离，进行分类管理。学校以股份形式投入，成为后勤服务公司的股东。学校的资源通过后勤社会化后仍以服务学校为主，并向社会上拓宽。这样，盘活了学校资产，增加了学校的投入，促进了教育发展。
* 此文为湖北省教育厅重大课题资助项目“教育投入政策研究”（项目号 2003BC26 ）
参考文献
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[6] 刘瑞波.我国高等教育经费筹措的现状及其环境分析. 山东财政学院学报.2004.1
（发表于《江汉论坛》2004年第12期）