中共十八届三中全会《决定》提出：“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。财政教育支出是否应该“清理规范”？如果清理规范，如何建立财政教育支出的长效保障机制？要回答这些问题，我们先要清楚挂钩是怎么出来的，如果取消挂钩，可能会有什么后果。
一、教育经费极度短缺和中央领导的要求，是出现挂钩的主要原因
改革开放之初，教育经费短缺现象极为突出。曾任教育部长、时任人大常委的杨秀峰，1981年在人大会议上所作的题为《增加教育经费在国民经济中的比重，改变我国教育的落后状况》发言，对当时教育经费短缺有生动的描述：“北京市的一些小学，除了教职工的工资外，每个学生平均使用的行政经费只有 0.12元左右。不少没有校办工厂及勤工俭学收入的学校，连买粉笔、喝开水都发生了困难。北京尚且如此，全国可想而知。至于广大农村，黑屋子、土台子，没有校舍、课桌凳的现象，更是极其普遍。”教育经费极度短缺的重要原因是财政教育投入太少。1978年，财政教育支出占财政支出的比例只有 6.8% ，占 GDP的比例只有 2.1% 。邓小平等高层领导已经认识到政府教育投入比例太低是教育经费极其短缺的重要原因之一。他在 1980年的一个讲话中指出：“还有一个重要的比例，就是经济发展和教育、科学、文化、卫生发展的比例失调，教科文卫的费用太少，不成比例。”当时主管财政工作的李先念在同年也指出：“……科学、教育事业遭到严重灾难，它同经济建设之间的比例关系也严重失调。因此，加快发展科学教育，大力培养建设人才，是很紧迫的任务。今年，我们在国家财政紧张的情况下，还是适当增加了一些科教经费，明年也还要在这方面多花些钱，以后随着生产的发展和国家财政状况的改善，更要多增加一些。”
正是基于高层官员和社会各界对教育经费极度短缺的认识，在 1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》中，首次提出“中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。”第一次将财政教育支出与财政收入增长挂钩。1986年的《义务教育法》重申了“两个增长”的规定：“国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长”。“两个增长”的规定，是对各级政府教育投入增长的法定要求，也是中央政府试图依法保障政府教育投入增加的努力。
二、持续的教育经费短缺和高质量的研究成果，是完善挂钩的重要原因
尽管有了将财政教育支出与财政收入挂钩的规定，但由于历史欠账多、教育发展需求大、财政教育支出增加不够多，上世纪整个 80年代和 90年代，教育经费持续短缺，也是会议和新闻舆论的热点持续的教育经费短缺推动了教育财政研究。厉以焜宁、陈良、王善迈等主持的研究发现，国际上通行的衡量和比较政府教育投入水平的指标有两个：一个是政府教育经费（公共教育经费）占财政总支出的比例，另一个是政府教育经费占国民生产总值（GNP）或国内生产总值（GDP）的比例。计量研究发现，政府教育经费占 GNP 的比例随着国家经济发展水平的提高而提高，在 20世纪 80年代，当人均 GNP达到 800美元时，政府教育经费占 GNP 的比例的国际平均水平在 4.06% 左右。这一研究成果，为中央完善教育财政政策提供了学术支持。
为更有效地提高政府的教育投入水平，在吸收了学术界的研究成果后，1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》，对政府教育经费投入的规定更加全面和严密：“逐步提高国家财政性教育经费支出（包括：各级财政对教育的拨款，城乡教育费附加，企业用于举办中小学的经费，校办产业减免税部分）占国民生产总值的比例，本世纪末达到 4％。各级政府必须认真贯彻《中共中央关于教育体制改革的决定》所规定的“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”的原则，切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长。要提高各级财政支出中教育经费所占的比例，“八五”期间逐步提高到全国平均不低于15％。”这个文件不仅重申了以前与财政收入增长挂钩的两个增长，还将教师工资、生均公用经费增长与财政收入增长挂钩，提出了“四个增长”，更重要的是将财政教育支出与国民生产总值、财政支出挂钩，提出了“两个比例提高”和 4% 、15% 的具体目标。1995年颁布的《教育法》基本上沿用了《中国教育改革与发展纲要》有关政府教育投入规定的表述。
三、教育财政经费的挂钩暂时还不能取消
四个增长、4% 和 15% 比例的提出，为各级政府编制教育预算、优化支出结构、保障教育的基本经费需求起到了标杆作用。如果没有这些规定，地方政府的教育支出会是个什么状况？学术界对中国地方政府财政支出偏好的研究中，得到共识性的结论：地方政府在安排
财政支出时具有生产性偏好，更愿意在经济建设和基础设施方面投入，而对包括教育在内的民生支出则尽量压缩。为什么？因为地方政府是只对上负责，GDP 增长率是官员晋升的主要指标，经济建设和基础设施投入又容易设租寻租，投入教育给官员带来的利益远小于经济建设和基础设施。可以肯定，如果没有上述挂钩的法律法规，财政教育经费必定远低于现在的水平。同样可以肯定，在地方政府治理结构和支出行为还没有发生重大变化的条件下，如果取消财政教育支出挂钩的规定，财政教育支出比例将会下降，刚刚缓解的教育经费短缺状况又将出现。
因此，在地方政府治理结构和水平还没有什么明显变化的现阶段，对财政教育经费挂钩的规定，只宜规范不宜取消。可以将“四个增长”清理掉三个，保留生均经费增长；将“两个比例提高”清理掉一个，保留教育经费与财政支出挂钩，可规范为“各级财政支出中教育经费所占的比例正常年度应有所提高、至少保持稳定”。
如果要取消财政教育经费挂钩的规定，就必须要有替代机制来保障教育经费的基本需求。长远看，可行的替代机制就是完善人民代表大会制度，在此基础上将全部政府支出的决定权放到人大，由各级人大的预算委员会与财政部门共同编制预算草案，预算草案要在人大全体会议上充分讨论，然后表决。预算编制的时间、人大会议的时间都应该大大提前。